近年来，中国企业和个人因美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的制裁而导致资金冻结的案例屡见不鲜，这一现象已成为跨境贸易和投资中不可忽视的风险点。中国企业因被错误地列入制裁名单或与制裁名单上的实体存在关联，导致其在国际金融机构的资金被冻结，不仅影响了企业的正常运营和资金流动，还对企业的声誉和市场信心造成打击。同时，个人之间的跨境转账也存在因名字与制裁名单上的名字相似等原因而被OFAC冻结，给个人财务和日常生活都可能带来不便。因此，中国企业和个人在进行美元跨境贸易、投资或资金转账时，必须高度关注OFAC的制裁政策和相关名单，确保自身业务合规，避免不必要的资金冻结风险。本文拟结合实务案例介绍OFAC制裁的执行以及中国企业因OFAC制裁导致资金冻结该如何救济。

一、OFAC执行的制裁项目和制裁名单

OFAC是美国参与发布和执行制裁政策的职能部门之一，隶属于美国财政部，其主要负责对国家和个人团体发布、管理和执行经济和贸易制裁。OFAC通常针对特定政府、地区、实体和个人发布制裁清单，并对违反OFAC规定与制裁清单内的国家、实体或个人进行交易的行为实施处罚。

OFAC 针对不同的制裁对象和目的制定了不同的制裁项目，并将具体制裁的个人或者实体列入对应的制裁名单。截至2024年8月20日，OFAC仍然在执行且不断更新的制裁项目和国家信息列表如下：

OFAC在对金融制裁的执行情况进行监督时，主要是通过制定和发布制裁名单的方式。制裁名单分为两类，一类是特别指定国民名单，一类是综合制裁名单。

特别指定国民名单，全称Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，简称SDN List，是美国经济制裁中最重要也最为核心的名单。一旦个人或者实体被列入特别指定国民名单，就会对其进行全面的资产冻结和交易限制。

综合制裁名单，全称Consolidated Sanctions List，简称Non-SDN Lists，综合名单是由多个名单组成，包括《外国制裁规避者名单》（FSI名单）、《部门制裁识别名单》（SSI名单）、《受代理账户或直通账户制裁的外国金融机构名单》（CAPTA名单）、《非SDN巴勒斯坦立法委员会名单》（NS-PLC名单）、《非SDN菜单式制裁名单》（NS-MBS 名单）和《Non-SDN中国军工联合企业名单》（NS-CMIC名单）。被列入综合制裁名单的实体或个人会根据其列入的原因对某些交易或行为进行限制。

上述制裁名单均可以在OFAC 官网中查询，或者登录https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/ 网页可以访问。了解制裁项目和制裁名单，从而识别实体或个人被制裁的原因，是寻求救济的前提。

二、OFAC可以采取哪些制裁措施？

OFAC可以根据制裁项目的规定对被制裁的实体或个人采取某一种或者多种制裁措施，具体包括：

（一）资产冻结

直接冻结：OFAC可以直接冻结受制裁个人或实体的资产，包括在美国境内的银行账户、证券、房地产等财产。

间接冻结：通过冻结与受制裁实体有关联的第三方的资产，以阻止其向受制裁实体提供资金或支持。

（二）交易限制

禁止交易：禁止美国人与受制裁的个人或实体进行任何形式的交易，包括金融交易、贸易往来等。

限制服务：限制美国金融机构为受制裁个人或实体提供金融服务，如开设账户、转账、贷款等。

（三）限制/禁止进出口

进口限制：禁止或限制从受制裁国家或地区进口商品或服务。

出口管制：禁止或限制向受制裁国家或地区出口美国商品、技术或服务。

（四）经济处罚

罚款：对违反OFAC制裁规定的个人或实体处以高额罚款。·

没收违法所得：没收因违反制裁规定而获得的违法所得。

除了直接制裁措施以外，对我国经济实体和个人影响最大的就是美国次级经济制裁。作为非美国人/实体，即使交易不涉及美国人或美国连接点，如果非美国人/实体与受制裁主体进行交易或提供支持，也可能面临次级制裁。次级制裁包括自然人被禁止入境、在美国的资产被冻结、限制美元账户交易、无法获得美国金融机构的贷款和支付等服务。

三、案例分享：交易资金冻结的中国实体该如何救济？

笔者以自己办理的一起中国企业因OFAC制裁而冻结交易资金的案例，探讨交易资金被OFAC冻结，企业的救济途径？

（一）基本案情

2022年底，深圳A企业出口箱包产品至俄罗斯某企业，该俄罗斯企业采用俄罗斯储蓄银行（Sberbank）进行付款结算，深圳A企业则通过摩根大通银行（Jpmorgan Chase Bank）进行收款结算。交易完成后，深圳A企业收到摩根大通银行的通知，告知该笔款被OFAC冻结。

（二）案例背景

2022年2月24日，美国政府宣布对包括俄罗斯储蓄银行（Sberbank）和俄罗斯联邦外贸银行（VTB Bank）在内的一些俄罗斯金融机构采取金融制裁措施，将俄罗斯联邦储蓄银行（Sberbank）及其25家全球子公司，列入CAPTA清单。其中，禁止俄罗斯储蓄银行进行美元清算结算业务，并禁止在美国的银行为其从事如下行为：（1）协助或代表被制裁实体、被制裁实体财产或财产权益，开立或维持往来账户、直通账户；（2）处理涉及被制裁实体、被制裁实体财产或财产权益的所有交易。因此，本案俄罗斯储蓄银行汇入摩根大通银行的交易美元是因为被认定涉嫌对俄罗斯制裁项目而被冻结。

（三）如何救济

OFAC在发布和执行制裁禁令以外，同时规定了例外情况的救济措施，即资金被冻结的实体/个人可以通过向OFAC办公室申请许可证，解冻资金，恢复交易。

美国OFAC制裁下的许可证主要分为两大类：通用许可（GENERAL LICENSE）和特别许可（SPECIFIC LICENSE）。通用许可一般许可证授权一类受制裁的实体进行特定类型的交易，而无需申请许可证。特别许可是OFAC 签发给特定个人或实体的书面文件，授权特定交易行为，因此许可特定的个人或实体发起单独申请程序。

中国企业如何向OFAC提起申请以及需要注意哪些问题？

1. 分析确定被冻原因。申请许可证之前必须要了解被OFAC制裁并导致交易资金冻结的原因，OFAC要求准确填写被制裁项目类别。制裁项目可在上文制裁项目和国家信息列表中查询。一般而言，被冻结资金的银行机构会收到来自OFAC的报文，可以根据报文信息分析被冻原因以及资金状态。以案例中的深圳A企业为例，摩根大通银行向A企业出具了来自OFAC的报文，笔者结合交易背景判断因涉嫌与俄罗斯制裁银行交易而被冻结，涉及的制裁令为Russia -Executive Order 14024。

2. 识别交易资金被冻状态。几乎所有触发OFAC资金冻结的原因都在于使用美元或者在美国银行进行国际汇款交易。准确识别资金状态和冻结账户至关重要。以笔者办理的另外一起OFAC资金冻结案件为例，该笔美元交易系中国银行向瑞士银行转款美元。虽然交易双方都不是美国银行，但是由于国际汇款中需要通过美国中转行将美元资金送达收款人账户，中转行富国银行的该笔划款被OFAC识别涉嫌制裁项目，从而触发冻结指令。此时该笔资金被冻结在富国银行。因此，申请企业除了提交交易双方信息以外还需要提供中转行信息，以便OFAC办公室能够快速找到被冻交易，尽快处理，如若最终获得了许可证，该笔资金也是由中转行解冻释放。

3. 提交真实完整交易资料。根据OFAC官网的要求，申请人需要完成八个步骤的信息填写，未能提供足够的信息就无法进入申请程序的下一步。要求完成填写的内容包括：（1）冻结原因、交易背景和国际汇款的原因和目的，提供与国际汇款相关的发票、提单、付款指令、转账指令等；（2）申请人信息，包括企业营业执照、法定代表人身份证件、护照等；（3）收款人信息；（4）后续沟通中可能会要求提供资金来源证明、业务活动记录等材料，以证明资金是合法的且不涉及任何违法行为。所有提交文件必须用英文或附上英文翻译且所有文件必须保留至少五年备查。OFAC会核实申请许可所需的所有信息和文件是否真实、准确、完整，如果需要补充文件的，OFAC会通过官方邮箱（OFACLicensing@treasury.gov）要求补充资料。如果因企业提供信息不全或者OFAC交易查询失败等原因导致申请无法处理，OFAC会建议企业补充信息后在官网上重新提交申请。企业对自己提交文件的真实性负责，如果提交虚假资料或者作出虚假或误导性陈述，不仅不能获得许可证，还有可能构成刑事或民事侵权行为，导致罚款。

4. 提交解冻申请。企业可以在OFAC官网上的OFAC License Application Page通过线上提交申请（如图），也可以在OFAC官网下载申请表填写后邮寄给OFAC 办公室。

企业提交申请以后会生成一个参考识别码（reference ID），OFAC收到申请并受理后会邮件告知该笔解冻申请的案件编号（case number），企业可以通过案件编号在OFAC官网上查询案件进展。如若成功获得批准并发放许可证，案件状态会显示批准（Approved），OFAC会邮件发送许可证电子版。企业将该许可证向资金冻结银行出示后即可获得资金解封。

 四、合规建议

中国企业或者个人在通过美国金融机构或者使用美元进行大额汇款或涉及敏感领域的交易时，建议提前进行合规性审查，以确保交易符合相关法规和规定。进行合规性审查的核心目的，在于保障资金转移行为不仅合法合规，而且能避免引发OFAC的任何不必要的关注或调查。一旦发现交易可能涉及OFAC制裁清单上的项目、个人或实体，必须立即启动深入的尽职调查程序，全面排查交易链上下游是否直接或间接关联任何受制裁对象，以确保交易的合规性。此外，在提交汇款申请时，务必确保提供的信息资料完整无缺、准确无误，详尽描述交易的具体性质、目的及涉及的各方信息。这一举措对于预防因信息遗漏、模糊或错误而导致汇款被不当拦截、延误甚至冻结，从而保障交易的顺利进行与资金的安全流转。

中国企业或者个人一旦遇到类似交易资金被冻结是情况，一定积极应对，分析冻结原因，收集相关证据材料，向OFAC提交解冻许可申请书和说明文件，与OFAC保持沟通，对OFAC的要求补充证据材料或者补充说明的要求应及时反馈，争取好的处理结果。

 （本文作者费云，已经于2024年9月发表至深圳律师协会《国际法律观察》第29期）