一、前言

2024年12月，最高人民检察院印发《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称《工作指引》）。顾名思义，该文件并非强制性的法律规范，在学理区分上，其通常被归类为拘束力较弱的“软法”。何谓“行刑反向衔接”？既然提到“反向”，就不得不提“正向”的行刑衔接。在我国大陆地区法律体系中，虽然行政违法与刑事犯罪所对应的法律责任明显不同，但二者往往在行为定性方面存在相通之处。以走私行为为例，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《处罚条例》）第九条规定了“没收走私货物、物品及违法所得”及“可以并处罚款”的罚则，而《刑法》第一百五十一条、第一百五十二条及第一百五十三条则规定了自由刑及罚金的罚则，但上述规范规制的对象均系《海关法》第八十二条规定的走私行为，只是《刑法》对其规制有情节上的要求。行刑“正向”衔接强调的是，行政执法机关把涉嫌犯罪的案件移送司法机关以追究刑事责任。

基于上述介绍，我们不难推知，行刑反向衔接就是指原本涉嫌刑事犯罪的案件被移送行政执法机关追究其行政责任。在过去较长的一段时间内，行刑反向衔接并非刑事司法及行政执法中的常见情形，直至几年前，国家推行涉案企业合规改革并提出“能不诉的不诉”口号后，此类案件方才日益见长。尽管行刑反向衔接有其明文法律规定，但在实操过程中，刑事司法与行政执法并不能时时做到无缝衔接，刑法分则中适用行刑反向衔接的罪名多不胜数，其对应的行政法规定纷繁复杂，执法机关对于移送标准、处罚尺度等方面的把握难以统一。

二、行刑反向衔接的制度与规范背景

行刑反向衔接最直接的规定可见于《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”此处需要说明的是，我国《刑事诉讼法》规定了三类不起诉情形，分别是：法定不起诉；存疑不起诉；相对不起诉。法律上，并非所有不起诉类型均能适用于行刑反向衔接。例如，法定不起诉中的“没有犯罪事实”，就往往意味着当事人没有实施任何涉案违法行为，根本不具备行政违法的事实基础，自然不宜对其处以行政处罚。

在明确行刑反向衔接的法律前提条件后，还需进一步就其裁量范围、也即衔接的必要性加以框定。对此，根据《工作指引》第七条：“人民检察院办理行刑反向衔接案件制发检察意见，既要审查依法是否应当对被不起诉人进行行政处罚，也要审查是否有必要对被不起诉人进行行政处罚。”此外，《工作指引》第八条、第九条和第十条分别就“可以提出检察意见”“可以不提出检察意见”和“应当不提出检察意见”的情形进行罗列。耐人寻味的是，《工作指引》在提出何种情况下“应当提出检察意见”的同时，还罗列了大量不提起检察意见的情形，其宽宥特征较为明显，这无疑是对涉案当事人的重大利好消息。需要进一步指出，过去主流观点认为，检察机关应当加强对不起诉案件后落实行政处罚的监督，2020年《最高人民检察院就十三届全国人大常委会的审议意见提出28条贯彻落实意见》则有体现。

《工作指引》的宽宥特征不仅体现在“可以不提出检察意见”和“应当不提出检察意见”方面，还进一步提出通过制发检察意见提出“不予行政处罚”的依据，相关理由包括在案证据不能证明有违法行为的、无处罚依据或依据失效等。关于检察意见的提出与否，其直接依据是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十三条第二款，即“对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”可见，原有规范仅就“对被不起诉人有需要给予行政处罚”的情况规定了检察机关“应当提出检察意见”，《工作指引》的上述规定既是对原有规范的进一步明确，同时也就原规范未能及之事提供了处理方案。

三、走私案件中的行刑反向衔接实践

在《工作指引》发布之前，最高人民检察院在2023年发布《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，一时间，检察机关向行政执法机关制发的检查意见数量明显提升。对于被不起诉对象而言，非罪化处理固然是好事，但并不见得其能接受即将面临的行政处罚，在走私案件的行刑反向衔接中，检察机关往往不会直接对犯罪嫌疑人/单位作不起诉处理，而是事先听取其意见。以下，本文罗列三个案例对实践情况加以说明。

案例一：A公司是一家医疗器械贸易公司，其曾通过低报价格方式进口一批医疗诊断设备。案发后，甲海关缉私分局对A公司刑事立案，认定其偷逃应缴税款人民币100万元。案件移送至乙市检察院审查起诉后，检察机关对A公司作相对不起诉处理，并向甲海关缉私分局制发“应给予A公司行政处罚”的《检察意见书》。后来，甲海关缉私分局对A公司处以没收走私货物、并处罚款100万元的行政处罚。

案例二：B公司是一家水果贸易企业，其在过去利用边民免税额度从越南走私龙眼进境。经甲海关缉私分局核实，B公司走私龙眼的货值为人民币880万元，经海关税款计核部门计核，B公司偷逃税款共计人民币80万元。案件移送至检察院审查起诉后，B公司主动弥补国家损失人民币50万元，乙市海关决定对B公司作不起诉处理，并建议甲海关缉私分局对B公司从轻处罚、在追缴走私货物等值价款中扣除B公司上缴的50万元。最终，甲海关缉私分局对B公司追缴走私货物等值价款人民币880万元。

案例三：C女士曾是一名海外代购从业者，其在过去频繁往来于深港两地，携带大量奢侈品进境而未申报。2022年，甲海关缉私分局以走私普通货物罪对其刑事立案并移送至乙市检察院审查起诉，《起诉意见书》指控C女士偷逃应缴税款共计人民币20万元。C女士在审查起诉期间，弥补国家税款损失人民币20万元，乙市检察院对其作相对不起诉处理，将案件移送至甲海关缉私分局，并建议甲海关缉私分局对C女士仅处罚款人民币10万元。后来，甲海关缉私分局对C女士处以追缴走私货物人民币120万元、并处罚款人民币10万元。

由上述三个案例可知，在部分案件中，检察机关所提检察意见可能会超出现有法律规定，如案例二和案例三，当然，此类意见通常也不会被行政机关所接纳，这是因为，在海关行政处罚领域，行政机关对走私行为作出的处罚必然被束缚于“没收走私货物/追缴其等值价款+可以并处罚款”的框架中。同时，我们也能发现，检察机关所提检察意见的约束力十分有限，行政机关在作出处罚往往不需要参照该意见，即便检察机关所提检察意见的内容符合《处罚条例》的规定，海关缉私分局也未必照搬。

实践中，涉案当事人不仅会关心法律上的实体处理，还会担心检察机关或行政机关（可能是原侦查机关的法制部门）是否会相互影响对方。譬如，检察官决定对某情节特别严重的走私普通货物案当事人作不起诉时，原侦查机关是否会提出各种正式或非正式的异议，进而影响行刑反向衔接。可以肯定地说，这类正式或非正式的异议在实践中必然存在，仅就法律规范而言，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百九十四条第一款就规定了，认为人民检察院作出的不起诉决定有错误的，应当在收到不起诉决定书后七日以内制作要求复议意见书，经县级以上公安机关负责人批准后，移送人民检察院复议。不过，此类程序在走私案件的办理中并不多见，更多的是各种非正式异议。

四、更深层次的检察权与行政权问题

检察机关在作出不起诉决定后提出的检察意见对行政处罚的裁量约束力较弱，行政机关在量罚时也很少考虑检察意见的具体内容。这是走私案件中行刑反向衔接的常见情况。检察机关作为法律监督机关，其检察意见在理论上应当对行政机关的行政处罚具有一定的指导作用。然而，在实际操作中，由于检察机关与行政机关在职能定位、执法标准和程序要求等方面存在差异，导致检察意见的约束力被削弱。

根据现行《宪法》，检察机关和行政机关均由人大产生，并向人大负责。二者属于同一位阶的国家机关，相互独立，互不隶属。现行《宪法》第一百三十四条对检察院的定性为“法律监督机关”，这是1982年《宪法》对检察权所定下的基调。但在此之前，检察权的范围要宽泛得多，1978年《宪法》第四十三条第一款规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。”可见，早年宪法规定了检察机关对行政机关有监督的权力。

四十余年以来，检察机关对行政机关的监督问题属于法律上一直处于真空状态，但近年来，实践中似乎有所改观。根据《工作指引》第二十二条：“有关行政主管机关收到《检察意见书》后具有不予回复、不予行政立案、无正当理由不予行政处罚等违法情形的，人民检察院应当依照法律规定督促其纠正。”在此之前，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》并无类似强制性表述，其仅要求“人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见，应当要求有关主管机关自收到检察意见书之日起两个月以内将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院”。

关于检察机关有无权力对行政机关的执法行为进行监督的问题，法律上依旧没有定论，而近年司法改革的成果则显示，这已成为一门显学。诉讼程序上，检察权的法律监督属性主要是通过起诉、抗诉和建议得以体现。例如，检察官既有权在判决、裁定错误时提起抗诉，也有权就量刑、公安机关适用“另案处理”存在违法情形等问题制发检察建议。需要明确的是，检察建议是存在一定刚性的，以认罪认罚从宽案件为例，检察官提出的量刑建议，法院一般情况下应当采纳，只有当特定情形存在时，方可拒绝接纳。当然，在目前的检察权体系中，仅有检察意见能触及行政处罚领域，其并不具备检察建议的刚性。倘若其在未来，行刑反向衔接领域是否会出现“余金平案”般的争议，我们拭目以待。

五、结语

笔者在2023年初的一篇旧文中曾深入探讨走私案件行刑反向衔接的问题，彼时，涉案企业合规改革如火如荼，实务界讨论的重点是能否通过合规整改的方式减轻企业负担。如今，酝酿中的《海关法》即将回应走私案件行政处罚过当的问题，《工作指引》则为被不起诉人的宽缓处理提供了司法上的依据。总而言之，对于走私案件中的“行刑倒挂”问题，即行政处罚比刑事处罚更为严厉的现象，应引起高度重视。