一、前言

在加工贸易的海关行政争议中，企业的备案单耗与实际单耗不符是较为常见的一种。《海关法》第三十三条第一款规定：“企业从事加工贸易，应当按照海关总署的规定向海关备案。加工贸易制成品单位耗料量由海关按照有关规定核定。”若海关认定单耗申报不实，则有权对企业作出行政处罚。实践中存在着一种常见情形，企业向海关申报的单耗低于实际单耗，导致实际库存低于理论库存，即保税料件短少。为避免高额罚款，企业自然会提出理由进行抗辩，但这能否被海关接纳，行政执法中的认定结论则不一而足。

二、案例引入

2012年，甲海关前往A公司对其2011年至2012年期间进出口活动的真实性、合法性进行稽查。2013年3月，甲海关作出《稽查结论》，认定A公司存在保税料件短少。A公司则表示，其实际生产损耗可达43%，比其在乙海关的备案单耗5%-8%高，甲海关应以A公司实际生产损耗为据核算库存数量，不应以乙海关的备案单耗为据核算库存数量。A公司曾向乙海关申请备案牛皮革损耗率35%-45%，但该关未予以备案。甲海关认定A公司经营保税货物加工业务期间存在保税料件短少且不能提供正当理由，并依据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《条例》）第十八条第一款第（三）项规定对A公司作出罚款人民币250000元的行政处罚决定。

后，A公司不服甲海关作出的行政处罚决定，向丙市中级人民法院提起行政诉讼，并提交了《行政处罚决定书》《行政复议答复书》《行政复议决定书》《生产单》《材料成本计算表》《总用料计划》和《关于公司实际生产损耗率之说明书》，请求法院撤销甲海关作出的行政处罚决定。丙市中院开庭审理后认为：1.根据甲海关提交的用以证明被诉具体行政行为合法性的证据材料，可以认定A公司经营保税货物加工业务期间存在保税料件短少且不能提供正当理由的事实；2.关于A公司提出的“成其经营保税货物加工业务期间存在保税料件短少的原因系实际生产损耗比备案单耗大，甲海关应以实际生产损耗为据核算库存数量”，对此，A公司在实际生产中未申请复核单耗，亦未根据生产情况在保税成品申报出口前申请变更单耗，故甲海关以备案单耗为据核算库存数量并无不当。

最终，丙市中院驳回A公司的诉讼请求。

三、律师点评

显然，上述案件的焦点在于A公司是否构成《条例》第十八条中的“经营海关监管货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务，有关货物灭失、数量短少或者记录不真实，不能提供正当理由的”。对此，A公司并不认可其存在保税料件数量短少，其试图通过提出若干企业生产信息作为证据，证明其真实单耗。遗憾的是，法院并没有对此予以回应。

回归本案的处罚依据，《条例》第十八条实际上是一个内容十分庞杂的处罚条款，而该条第一款第三项包含着两个条件：“数量短少”和“无正当理由”。我们不难理解为何企业会执着于争辩前一个条件“数量短少”，如果企业已经认可其存在保税料件数量短少，那么其将不得不把不论证前述“不存在数量短少”的依据是否属于“正当理由”。关于“正当理由”，海关总署政策法规司的理解是“当事人尽到了海关规定的义务，由于当事人主观意志以外的客观原因，如货物被偷盗、水灾、火灾等自然灾害、自然损耗等原因”。如此看来，即便企业退而求其次地承认存在保税料件数量短少，并以单耗备案不实作为正当理由进行抗辩，也难以免除其责任。